"โรงรับจำนำของรัฐ" ไม่ปฏิบัติตามระเบียบ ... ฟ้องคดีที่ศาลใด?

วันนี้เดินผ่านย่านโรงรับจำนำ ... เห็นผู้คนมาใช้บริการกันจำนวนไม่น้อย แต่ก็ยังไม่เท่าช่วงเวลาใกล้เปิดเทอมที่จะคึกคักเป็นพิเศษ โรงรับจำนำจึงเป็นเสมือน “เพื่อนพึ่งยามยาก” เพราะสามารถนำทรัพย์สินไปแลกเป็นเงินสดได้อย่างรวดเร็วทันใจ 

“โรงรับจำนำของรัฐ” มีชื่อเรียกทางการว่า สถานธนานุเคราะห์ (ดำเนินการโดยกรมประชาสงเคราะห์) และสถานธนานุบาล (ดำเนินการโดยกรุงเทพมหานครหรือเทศบาลในแต่ละพื้นที่) จัดตั้งขึ้นเพื่อสงเคราะห์และช่วยเหลือประชาชนผู้มีรายได้น้อยที่มีความต้องการเงินไปบรรเทาความเดือดร้อนโดยด่วน เช่น ค่าเล่าเรียนลูก ค่ารักษาพยาบาล ฯลฯ โดยรับจำนำสิ่งของหรือทรัพย์สินมีค่าของประชาชนเป็นประกันหนี้เงินกู้ ซึ่งจะคิดดอกเบี้ยรับจำนำในอัตราที่ต่ำกว่าโรงรับจำนำของเอกชน การดำเนินกิจการมิได้มีวัตถุประสงค์แสวงหากำไรอย่างการดำเนินธุรกิจการค้าทั่วๆ ไป และมีผู้จัดการโรงรับจำนำทำหน้าที่รับผิดชอบในการรับจำนำทรัพย์และรับผิดชอบในการบริหารกิจการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ 

กรณีลูกค้าหรือประชาชนมีข้อพิพาทกับโรงรับจำนำของรัฐ อาทิ เรียกดอกเบี้ยในการซื้อทรัพย์หลุดจำนำคืนสูงกว่าที่ระเบียบกำหนด เช่นนี้ ... จะเป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครองหรือไม่? ไปดูคำตอบกันครับ…

มูลเหตุของคดีเกิดจาก ... ประชาชนรายหนึ่งได้นำสิ่งของมีค่าคือ สร้อยคอทองคำไปจำนำที่สถานธนานุบาลของเทศบาลแห่งหนึ่ง เพื่อเป็นประกันการชำระหนี้แล้วหลงลืมไม่ได้ไปไถ่ถอนภายในกำหนดเวลา ทำให้ทรัพย์นั้นหลุดจำนำ จึงได้ยื่นขอซื้อทรัพย์ของตนคืน และนายกเทศมนตรีได้มีคำสั่งอนุมัติให้ซื้อคืนได้ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการขายทรัพย์หลุดจำนำของนายกเทศมนตรีและผู้จัดการสถานธนานุบาล เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่ได้มีหนังสือบอกกล่าวตนก่อนที่จะบังคับจำนำ อีกทั้งยังเรียกดอกเบี้ยในการซื้อทรัพย์หลุดจำนำสูงกว่าที่กำหนดไว้ในข้อ 33 ของระเบียบสำนักงาน จ.ส.ท. ว่าด้วยการรับจำนำ การไถ่ถอนทรัพย์จำนำ และการจำหน่ายทรัพย์หลุดจำนำของสถานธนานุบาลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2553 ทำให้ตนได้รับความเสียหาย โดยต้องจ่ายเงินส่วนต่างในการซื้อทรัพย์คืนเป็นจำนวนเงินถึงกว่าสามหมื่นบาท 

ประชาชนรายนี้จึงยื่นฟ้องผู้จัดการสถานธนานุบาลและนายกเทศมนตรีต่อศาลปกครอง เพื่อ ให้คิดดอกเบี้ยตามอัตราที่กำหนดในระเบียบดังกล่าว และให้เพิกถอนการซื้อทรัพย์หลุดจำนำคืนในส่วนที่คิดดอกเบี้ยไม่ชอบ รวมทั้งให้ชดใช้ค่าเสียหายแก่ตนพร้อมดอกเบี้ยด้วย

คดีนี้ ศาลปกครองชั้นต้นไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่าเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการรับจำนำและการซื้อขายทรัพย์หลุดจำนำระหว่างผู้ฟ้องคดีกับสถานธนานุบาล ตามพระราชบัญญัติโรงรับจำนำ พ.ศ. 2505 อันมีหน้าที่ทั่วไปทำนองเดียวกันกับการประกอบกิจการพาณิชย์ของเอกชน จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง

ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์ว่า ใบคำร้องขอซื้อคืนทรัพย์หลุดจำนำเป็นแบบฟอร์มของสถานธนานุบาล ซึ่งเป็นหนังสือที่ออกจากหน่วยงานของรัฐเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติตาม ดังนั้น คำร้องขอซื้อคืนทรัพย์หลุดจำนำ ซึ่งปรากฏลายมือชื่อของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ถือเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐได้มีการใช้อำนาจหน้าที่ในการพิจารณามีมติหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีซื้อทรัพย์หลุดจำนำได้ ซึ่งถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ว่าผู้จัดการสถานธนานุบาลและนายกเทศมนตรีจะเป็นผู้ปฏิบัติงานในเทศบาล ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและเป็นหน่วยงานทางปกครอง อันทำให้มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ก็ตาม แต่โดยที่การประกอบกิจการของสถานธนานุบาล แม้จะใช้แบบฟอร์มใบคำร้องขอซื้อคืนทรัพย์หลุดจำนำของสำนักงาน จ.ส.ท. กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น แต่ก็มีวัตถุ ประสงค์เพื่อรับจำนำสิ่งของเป็นประกันหนี้เงินกู้เป็นปกติธุระตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติโรงรับจำนำ พ.ศ. 2505 เพื่อช่วยเหลือประชาชนที่มีความจำเป็นหรือเดือดร้อนทางการเงิน ซึ่งมีลักษณะเป็นการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์ทำนองเดียวกันกับการประกอบกิจการของเอกชน บนพื้นฐานของสัญญาจำนำตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

คดีพิพาทเกี่ยวกับการรับจำนำและการซื้อขายทรัพย์หลุดจำนำ จึงไม่ใช่คดีพิพาทที่เกิดจากการที่ผู้จัดการสถานธนานุบาลและนายกเทศมนตรีใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง และมิใช่คดีปกครองที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา ของศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วยกับศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 847/2566)

สรุปได้ว่า แม้ว่าสถานธนานุบาลจะเป็นกิจการของรัฐ และมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือประชาชนผู้มีรายได้น้อยให้สามารถนำทรัพย์สินมาจำนำได้ โดยเสีย ดอกเบี้ยในอัตราตํ่าและในราคารับจำนำที่สมควร รวมทั้งให้ ประชาชนได้มีโอกาสซื้อทรัพย์หลุดจำนำโดยวิธีการที่ยุติธรรม อันไม่ได้มุ่งเน้นแสวงหากำไรอย่างการดำเนินธุรกิจการค้าทั่วๆ ไป ก็ตาม แต่การประกอบกิจการสถานธนานุบาลดังกล่าว ก็ยังคงถือเป็น การประกอบกิจการในเชิงพาณิชย์ตามกฎหมายว่าด้วยโรงรับจำนำ และบนพื้นฐานของสัญญาจำนำตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่ถือเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครอง ข้อพิพาทที่เกิดจากการประกอบกิจการของสถานธนานุบาล จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง หากแต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาอรรถคดีต่างๆ ที่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลอื่น

(ปรึกษาการฟ้องคดีปกครองได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง 1355)